新華社北京12月7日電題：地方發行費10年漲7倍多，公益金一半在“睡大覺”?——追問1.7萬億元彩票資金去向

新華社“新華視點”記者杜放、魏董華

近日，審計署針對彩票資金展開大范圍審計。官方數據顯示，我國啟動彩票事業20多年來，發行規模已累計達1.7萬億元。作為動員社會力量參與福利事業、體育事業發展籌集的“公益錢”，有明確用途規定——通常彩票銷售額的15%用作發行費，35%用作公益金，50%留作獎金池。

彩票資金是以抽簽有獎方式籌集的社會公益金，理應“取之于民、用之于民”。而“新華視點”記者調查發現，對彩票的發行費和公益金，各地在使用中存在巨大差異，標準、去向均模糊不清。一方面，發行費標準多年居高不下;另一方面，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”，還有部分公益資金被用于蓋大樓、買游艇、補虧空。

彩票“發行費”：10年上漲逾7倍，操作空間不小

民政部數據顯示，截至2014年3月14日，中國福利彩票自1987年創立以來累計銷量達1萬多億元。記者從國家體育總局體育彩票管理中心了解到，截至今年4月，我國體育彩票發行20周年，累計發行規模已達7000多億元。按去年超過3000億元的銷售量，相當于每名中國人一年平均要花200多元購買彩票。

據介紹，彩票發行費應用于投注站返點、耗材采購及宣傳營銷、人員費用等。對具體如何使用，各地彩票管理機構有一定自主權。“隨著基礎設備購買基本完成，以及網絡電子化彩票普及，近年來，彩票發行的后續投入實際在相對降低。”長期研究彩票資金的上海師范大學金融學院副教授李剛介紹。

然而，記者調查發現，隨著彩票銷量迅速增加，按規定應占彩票資金15%的發行費也隨之大幅增長。不僅“標準隨規模降低”的政策要求難以落實，使用中還存在“操作空間”：

——標準常年不降，催生高價發行。我國彩票管理條例等一系列規范明確提出：隨著彩票發行規模擴大和品種增加，可降低彩票發行費比例。但業內人士表示，由于這一要求沒有強制性，多數彩票品種的發行費標準十余年沒有調整，成了“粗線條”約束。

浙江省福利彩票發行管理中心宣傳部負責人陶怡心介紹，10年前，當地福利彩票銷量五六億元，現在已達100多億元。記者按不同彩票的發行費率標準計算得出，僅2013年，該省的福利彩票發行費就達近18億元。財政部數據進一步顯示，2013年全國銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。據專家測算，2002年后，主要彩票品種發行費率基本保持在13%至15%左右，10年來發行費上升了逾7倍。

——采購尋租腐敗現象頻發。一家上市印刷企業的負責人透露，目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業印刷。“多數省份均由一兩家公司長期承印，通過何種渠道獲得業務不得而知。”鮮為人知的是，薄薄一張張彩票的印刷、供紙業務也“利潤驚人”。

以彩票印刷類上市公司鴻博股份(002229)為例，2013年其主營業務收入約7.11億元，其中印刷業務的毛利率高達34%。審計機關還曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環節，轉手高價采購，致使國家彩票發行費流失2341萬元。

——亂花錢，甚至“有錢花不掉”。被控貪污4744萬元的青島市福彩發行中心原主任王增先在任時，曾斥2000萬元公款，購買當時國內最頂級的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府采購中心招標文件顯示，2013年11月起，廣東省一家彩票管理中心采購啤酒期間，還公告降低招標要求，廣州南沙區某食品店的一次中標金額就達98.895萬元。

蓋政府大樓補辦公虧空 一半彩票公益金“睡大覺”

“彩票的本質是通過政府特殊事業向社會募集公益基金，最終目的不是經營牟利，更不是賭博娛樂，而是通過人們買彩票補充公益開支的不足。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。福彩、體彩兩大類彩票成立20多年來，我國已籌集公益金3100多億元和2000多億元。這些應“取之于民、用之于民”的公益金去哪兒了?

記者了解到，按照規定，彩票中心按35%等比例上繳公益金后，怎么花就是政府主管機構的事。以福利彩票為例，公益金有一半上繳中央財政，一半留在地方。上繳中央部分按60%、30%、5%、5%的比例，分配至社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局;留在地方的，也規定須用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”5類公益事業。

然而，在現實中，一些地方公益金卻使用效率低下，或在“睡大覺”或淪為“小金庫”：

——“趴在賬上睡大覺”。截至2012年末，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個市、34個縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上;截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計結余6418萬元，占籌集公益資金總額過八成。

業內人士表示，在留存地方的公益金中，一半“趴在賬上睡大覺”是普遍現象。江蘇某地級市財政部門負責人表示，盡管當地明確彩票資金可用于補充社保基金，但實際“從來沒見過這筆錢真正用”。“究其原因，怎么分這筆錢成了部門的權力，甚至能不花就不花。”

浙江省福利彩票發行管理中心相關負責人表示，留存資金往往是要“攢著做大項目”。一些彩票基層工作人員坦言，其中不乏政績觀念作祟。比如，優先安排本部門專項資金，或為“以備不時之需”而沉淀。

——蓋大樓建出租房。即便是打著公益“旗號”，資金也屢屢被挪用。上海市審計局報告顯示，2009年該市用于體育場館改造公益金共1643萬元，但有543萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設備購置，超規定范圍的支出占總支出近三成。

事實上，本應用于公益事業的彩票公益金，被民政、體育等主管部門拿來建樓、買車的現象十分普遍。根據湖北省審計廳公告，鄂州市民政局曾挪用38.8萬元公益金用于辦公樓建設;還有13個市州、28個縣體育局擠占挪用公益金約178萬元。

——用作辦公經費。中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，彩票公益金按規定不得用于平衡財政一般預算，但目前彩票管理制度設計上有明顯的部門色彩，變成“哪個部門賣彩票，哪個部門獲利益”。部門經費不足，就用公益金補充。例如，湖北松滋市民政局曾挪用13萬元彩票公益金用于機關經費，荊門市民政局則挪用39.8萬元支付工資。

加快改革避免公益金成“小金庫”

事實上，早在2001年發布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發行費用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時明確“降低發行費用，增加彩票公益金”的改革方向。

記者采訪了解到，“經手環節多”“覬覦部門多”“個人權力大”，均是基層反映強烈的彩票資金管理突出問題，各級公益金收入屢屢遠大于當年支出。專家認為，這一低效率現狀實際違背了設立彩票事業的初衷。

近年來，國家體彩中心及陜西、青島等地彩票中心的多位負責人先后落馬。“在公共資金的投入使用中，要減少審批環節，加快資金利用效率。”北京大學光華管理學院教授劉俏說。一些專家建議，可將公益金過渡為博彩稅，財政統籌專用避免截留。

施正文建議，還要加快機構市場化、管辦分離改革，使彩票事業與行政部門脫鉤。據了解，在彩票的發行管理中，“一把手亦官亦商，掌控數億資金”是導致資金管理失靈的重要原因。隨著銷量快速提升，彩票管理機構既是事業單位、又是經營機構的矛盾正在凸顯。

專家建議，改革中可專門針對彩票事業立法，并成立脫離部門的監管委員會依法監督;資金的分配上也要納入國家財政預算，保證專項足額使用，避免形成部門結余。國家行政學院經濟學部主任張占斌認為，彩票資金需要提高績效。“如果監督制度太寬泛或存在缺陷，就會出現挪用資金等問題，甚至使這一公益行業淪為腐敗的高發區。”(完)