原標題：“限狗令”如何才能限到“點”上

漫畫/高岳

每只犬需繳納400元的養犬管理服務費,居民每戶限養一只犬……這些年,全國各地禁犬、限制養犬的條令你方唱罷我登場從來沒有消停過。今年6月5日,青島市有關方面專門就《青島市養犬管理條例》進行解讀,以期推動條例的實施,此舉再次引發人們對這一話題的關注。

《法制日報》記者調查發現,我國各地的“限狗令”大都“雷聲大雨點小”頻遭夭折,這與狗和人類的歷史淵源、立法者的理念及執法方式有關,養犬管理任重道遠。

狗患背景下出臺“限狗令”

毋庸置疑,狗患已經影響到人們生活的方方面面:且不說電梯內被龐然大狗嚇個不輕,路上散步踩上“狗屎運”,晚上鄰家狗吠驚睡眠,最可恨的是如果狗不打疫苗,被狗咬傷可能感染狂犬病菌,有些狂犬病菌在人體內的潛伏期可達十幾年,如發病很難根治,極可能導致死亡。

養狗的數字是驚人的,狗咬人的數字更是驚人。據了解,青島市平均每年有近4萬人次被貓狗等寵物咬傷抓傷而接種疫苗,平均每天上百人因此跑到醫院“療傷”。哈爾濱疾控中心統計,該市每天有100人被狗咬傷。全年整個揚州市被狗咬傷的至少6萬多人,每年都有狂犬病發生。

近年來,青島已報告5例人感染狂犬病例,在發病后全部死亡,死因均為被流浪狗咬傷后未接種狂犬疫苗和被動免疫制劑而發病。目前,我國沒有治療狂犬病的有效手段,其病發死亡率高達96.23%。基于多因素考慮,這些年各地陸續出臺各種限制養狗的規定,有的城市甚至把金毛、薩摩、拉布拉多等非常溫順的中型狗也納入禁養范圍。

《青島市養犬管理條例》自2016年10月開始實施,其規定每戶居民限養1只犬、需登記并繳納400元服務費,居民不得飼養藏獒等40種烈性犬、違者最高罰2000元等。為推動條例的實施,今年6月5日,青島市政府新聞辦舉行新聞發布會,邀請有關部門就該條例作出詳細解讀,并提出6月8日起,在市內三區和嶗山區建成區范圍內開展養犬信息登記、免疫和加施電子標識等工作,希望廣大養犬市民積極配合,主動為犬只登記掛牌、免疫掛標,依法文明養犬。

“限狗令”實施步履維艱

青島“限狗令”出臺后,到底運行得如何?記者近日在黃島區漓江東路附近一些小區發現,狗糞在小區路上被人誤踩的現象時有發生,對此物業無奈地表示,雖然物業有協助管理部門督促的責任,但操作起來太復雜,等管理部門來了,狗糞早被人踩沒了。物業沒有執法權,實在管不了這些行為,只能靠道德約束。

記者了解到,《青島市養犬管理條例》頒布后,在一些小區張貼過。“市里規定‘具有完全民事行為能力、有獨戶居住住所的居民,可以養犬’。但是,如何區別是獨戶還是合租戶,實在難以確定。”李滄區一社區居委會人員表示,“從外地情況看,規定限養數量后,線索多來源于鄰里舉報,查處必須入戶查證,對犬只與住戶關系的認定,存在取證難和成本高的問題。另外,對舉報的處理和證據的認定,易由鄰里糾紛轉化為行政爭議,不具備執行性。”不少人對青島“限狗令”的執行,持懷疑觀望態度。

與青島百姓溫和的冷眼相對不同,一些城市民間對“限狗令”的強硬抵制,至今讓人記憶猶新。

最典型的當屬哈爾濱2012年那次民間“反打狗”輿論狂潮。據了解,哈爾濱“限狗令”下發后,很多愛犬人士發起“維權”活動,一些明星名人也參與其中,一時間引發全國范圍內聲勢浩大的聲援,關注哈爾濱狗的命運。這一“限狗令”之所以導致很多市民的口誅筆伐,在于其規定:冰城禁養49個犬種;市民無法安置的禁養犬,由公安機關處理。至今記者在百度搜索中輸入“哈爾濱限狗令”字樣,竟然還有15200條搜索結果。

輿論高度關注后,哈爾濱政府部門召開新聞發布會表示,哈爾濱出臺養犬管理條例以來,確實引起了一些爭議,但“目前為止公安局沒有對哈爾濱的一只犬采取強制捕殺,沒有網上所說的獵殺大型犬”。當年11月1日起,公安機關將對市區內禁養的犬類進行集中安置和飼養,但絕不會采取隨意虐殺的處理方式。“這份承諾,預示著雖然我們養的狗很可能面臨著離開我們,但終于保住了全市10萬只狗的生命。”哈爾濱一位養寵物狗的李先生稱。據當地媒體報道,《哈爾濱市養犬管理條例》實施后,無證犬只目前仍是大多數,禁養犬仍然大行其道,哈爾濱“狗患”仍在。

黑龍江省黑河市2009年5月的限狗打狗運動遭到民間強烈抵制后不了了之。同樣因為民間抗爭,廣東省江門市的限狗打狗運動也只有短短9天的壽命。

記者了解到,與以上城市一樣,國內還有不少城市的“限狗令”在民間抗爭的強大壓力下,沒有付諸實施或大打折扣,限制、宰殺大型狗的行動早已被民間“戰火”消滅在萌芽狀態,政府執法部門對違規犬只的打擊經常出現互相推諉、“睜一只眼閉一只眼”現象,多數“限狗令”以“雷聲大雨點小”收場。

“限狗令”為何成為空文

“限狗令”的民間“攔截戰”為何能夠屢屢獲勝呢?

2012年4月16日下午,西安東門外某市場內,一場特殊的“追悼會”吸引了不少人圍觀,“追悼會”悼念的是一只護衛犬。3天前,市場多名商戶面臨歹徒的打砸危險時,這只護衛犬沖出保護主人,卻被對方20余名歹徒持刀砍死。

“你說這狗養了好幾年了,它就像我們家的一口人一樣,你突然下令不讓我們養了,我們咋辦?”哈爾濱的“限狗令”剛一下發,哈爾濱市的孫先生就在當地的電視節目中,抱著自己養的狗嗚嗚地哭,“誰能忍心看著自己家的孩子讓別人打死?”

結合以上兩個事件,山東科技大學文法學院副教授吳立志認為,人類對狗的感情是幾千年來形成的,已經根深蒂固。在遠古時期,狗就被人類馴化,作為人類的親密伙伴曾經陪著人類度過了漫長的歷史。忠貞不渝是狗的重要習性,特別是老人和單身人士是養狗大軍,他們養狗既可以緩解精神上的寂寞,也能增加不少安全感。另外,有人把豢養一條名貴的狗看作是身份的象征,還有人把養狗作為一種投資手段。“同時,協助警察破案,汶川大地震時搜救犬救人的故事,狗的這種通過獨一無二的嗅覺功能來造福人類的壯舉,也每每令人們懷念,不忍限之屠之。”吳立志說。

“你說因為狗的體型或品種超標,你把人家八旬老太賴以生存的寵物狗給抓走甚至殺掉,萬一老太想不開犯病或尋短見咋辦?”執法中,也有民警表達了自己的看法。

吳立志介紹,除了個別城市極端的打狗運動外,大部分城市在處理狗患問題上的地方立法都是相當軟弱的,缺乏力度,一些法律空白也是造成狗患難絕的重要原因,因狗患造成的很多糾紛經常面臨無法可依的狀況。一些城市“限購令”似一紙空文被狗主人忽視,主要是由于執法不力,不能令行禁止,使很多犬主人產生僥幸心理。

據了解,對犬只的日常監管,主要涉及公安、畜牧、城管、工商、衛生等多個部門,屬于“多龍治水”權力分散,客觀上給監管工作拖了后腿。多部門的聯合專項行動有一時之效,但無法保證長期持續的監管到位。

限狗要先限“狗主”

“全世界包括中國在內,只有‘禁止將大型犬種蓄作寵物’和‘保護特定用途犬只福利’的規定,沒有‘滅絕大型犬種’的規定。既然狗的存在有其深層次的社會原因,有其存在的道理,政府部門就更應該在管理上下功夫,減少并消除犬患。既然狗主人愛犬如子,就應該引起足夠的重視,在對愛犬的教育、馴服、管理方面多下功夫。”吳立志提出自己的看法。

吳立志建議,限狗令要在多頭執法、聯合執法的基礎上,找到一個強有力的牽頭執法單位。然后,市政府對執法部門和協助執法部門的配套考核、激勵機制要跟上,要讓執法部門和協助執法部門感覺限狗行動是城市治理公共的有機組成部分。

“一個幼童用石頭打碎了鄰居家的玻璃窗,鄰居能怪這個幼童嗎?狗是動物,不懂事,不應該承擔責任。‘狗主’理應承擔狗擾民、咬人的責任。”中國海洋大學法政學院法律系教師李湛認為,城市“限狗令”要借鑒發達國家經驗在狗主人身上下功夫,要限制狗主人的行為,要讓狗主人承擔必要的經濟甚至治安、刑事責任,讓其為自己的任性養狗行為付出代價,杜絕“限狗令”跑偏。

李湛認為,各地限狗打狗行動一般都是“運動式”的,或為了城市衛生、市容需要大搞各種專項行動,這實際上是對日常常態化執法、治理狗患的一種底氣不足的體現。在這種時冷時熱的“打狗運動”中,狗主人才得以乘虛而入致使養狗大軍漸成氣候,日益龐大。他說,城市需要合理的犬類管理條例來保護市民和犬類,而不是“一刀切”的鐵腕政策。“各城市治理狗患的地方立法應該與其他地方法規一樣嚴謹、慎重、超前,不然,治理狗患還會產生新的社會矛盾。同時,當地政府還要探討多部門聯合執法的長效獎懲機制,以杜絕‘九龍治海難治海’的弊病。”李湛認為。(孫安清)