今年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，明確將在全國(guó)選取33個(gè)縣(市)進(jìn)行土地改革，但該文件一直未對(duì)外公布。從中農(nóng)辦主任陳錫文、國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明等官員的解讀來看，本輪土地改革不包括小產(chǎn)權(quán)房;目前正在推進(jìn)的不動(dòng)產(chǎn)登記，小產(chǎn)權(quán)房也同樣沒份。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲知，本輪土地改革的最大亮點(diǎn)在于，較大幅度提高了農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原來的法律規(guī)定是，按被征農(nóng)地的原有用途來確定補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。下一步的要求是，將綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，來確定農(nóng)地征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于政府征地造成的失地農(nóng)民，將全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，所謂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市只是限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，而且“入市”的前提是，必須符合國(guó)土部的土地規(guī)劃和用途管制;宅基地制度改革方面，農(nóng)民還是只能一戶一宅，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是限制在本村村民之間，嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村買地蓋房。

目前全國(guó)共有16.5萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中農(nóng)戶宅基地占比70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地占10%。

設(shè)限“入市”

土地改革涉及的面很廣，業(yè)內(nèi)對(duì)本輪土地改革最為關(guān)注的是農(nóng)村建設(shè)用地的入市。《意見》明確了農(nóng)村建設(shè)用地的改革方向，業(yè)內(nèi)將之歸結(jié)為“三塊地”改革。

與以往試點(diǎn)多在個(gè)別發(fā)達(dá)省份展開不同，本輪針對(duì)“三塊地”的改革試點(diǎn)是在全國(guó)范圍內(nèi)展開，國(guó)土部對(duì)每個(gè)省(市、區(qū))都給了試點(diǎn)名額。由于改革突破了現(xiàn)存土地管理制度，全國(guó)人大常委會(huì)還授權(quán)國(guó)務(wù)院，在33個(gè)試點(diǎn)縣(市)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中相關(guān)“三塊地”的有關(guān)規(guī)定。

按照陳錫文、姜大明兩位官員的介紹，中央對(duì)“三塊地”改革非常“審慎”，遵從的是“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，堅(jiān)守的三條改革底線是，土地公有制性質(zhì)不能改變，耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損。

對(duì)于農(nóng)地征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，曾有業(yè)內(nèi)專家樂觀預(yù)測(cè)，征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高10多倍，而一位國(guó)土部官員公開的說法是，這純屬對(duì)土地改革的曲解、誤讀，甚至有惡意炒作的嫌疑。中農(nóng)辦副主任韓俊也曾表示，征地補(bǔ)償提高10倍的說法不靠譜。

從公開報(bào)道的《意見》內(nèi)容來看，下一步即便是要綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，最終也還是由政府來確定農(nóng)地征補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，不可能完全由市場(chǎng)來決定。用姜大明近期的說法，試點(diǎn)縣(市)將“合理”提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

此前，中國(guó)社科院的一份報(bào)告顯示，現(xiàn)在全國(guó)失地農(nóng)民累計(jì)已達(dá)4000萬~5000萬。對(duì)于由此可能帶來的問題，相關(guān)部門在加大就業(yè)培訓(xùn)力度的同時(shí)，還會(huì)將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社保體系。

蔡繼明等專家認(rèn)為，本輪相關(guān)“三塊地”的改革，重點(diǎn)是放在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度的改革力度都很小。為此，在《意見》印發(fā)之前，他曾聯(lián)合16名土改專家，向中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組提交“報(bào)告”，建議加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的步伐，適度開放小產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，但結(jié)果卻是成效甚微。

結(jié)合3月日開始實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，可以看出，中農(nóng)辦、國(guó)土部等方面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房還是“冷處理”，不登記更不發(fā)證，這意味著，小產(chǎn)權(quán)房合法化的路途還很遙遠(yuǎn)。

改革分歧

相關(guān)“三塊地”改革是近期的熱點(diǎn)話題之一。陳錫文在全國(guó)兩會(huì)上表示，33個(gè)試點(diǎn)縣(市)的土地改革是從現(xiàn)在到2017年底。在本輪試點(diǎn)改革結(jié)束之后，中農(nóng)辦、國(guó)土部等方面將進(jìn)行綜合評(píng)估，如果改革成效顯著，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要修改現(xiàn)行的法律條款，反之，“那就繼續(xù)恢復(fù)實(shí)行現(xiàn)在的條款”。

原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，其實(shí)，早在1999年至2002年期間，國(guó)土部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，包括宅基地改革試點(diǎn)在內(nèi)，現(xiàn)在全國(guó)22個(gè)省(區(qū)、市)已經(jīng)有近20年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且有的地方還出臺(tái)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)。

至于土地改革進(jìn)展緩慢的原因，一方面，緣于相關(guān)主管部門認(rèn)為，許多地方土地改革都觸犯了相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)該先完成修法，再“依法”實(shí)施改革;另一方面，主管部門也并不認(rèn)可這些地方取得的土地改革經(jīng)驗(yàn)和成果。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明等專家認(rèn)為，如果本輪土改“入市”的農(nóng)地僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就無法實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的土地改革目標(biāo)。

在一些公開場(chǎng)合，陳錫文、姜大明等官員均表示，要繼續(xù)實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等試點(diǎn)改革，在獲得經(jīng)驗(yàn)之后，再通過對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)土地法律法規(guī)進(jìn)行修改，這樣才可以在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施新的土地制度改革，否則就是違法的。

與陳錫文、姜大明等官員的觀點(diǎn)不同，蔡繼明、鄭振源等土地改革專家認(rèn)為，雖然之前各地的土地改革做法不一，但國(guó)土部等方面只要深入實(shí)際，結(jié)合各地的土地改革成果和經(jīng)驗(yàn)，就可以成功總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系，不別再拖延土地改革步伐。

對(duì)此，有農(nóng)業(yè)部官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)分析表示，當(dāng)土地改革過程中出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)沖突的矛盾時(shí)，基本都是采取“立”、“改”、“廢”三種處理手段，很多時(shí)候相關(guān)法律沒有修改，就意味著這項(xiàng)改革不能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。現(xiàn)在只能靠相關(guān)立法機(jī)關(guān)在一定期限、一定范圍內(nèi)進(jìn)行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實(shí)行部分法律的部分條款，來推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)的改革。

對(duì)于有些專家認(rèn)為宅基地改革力度不大，前述農(nóng)業(yè)部專家補(bǔ)充表示，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家還是嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地的自由買賣，防止大量城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致出現(xiàn)“逆城市化”問題。